La mediación en la administración de Justicia

Texto completo de la intervención de Juan Luis Ibarra en la presentación de GEMME-País Vasco (Grupo Europeo de Magistrados por la Mediación) San Sebastián, 16 de septiembre de 2013.

Un saludo efusivo a los promotores que han hecho realidad la constitución de la Sección Territorial del País Vasco del Grupo Europeo de Magistrados por la Mediación. Mi enhorabuena por el camino recorrido y un anticipado agradecimiento de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia por el compromiso que han asumido en promover la mediación desde los órganos judiciales de la Administración de Justicia en el País Vasco.

Comparto con Pascual Ortuño, magistrado de la Audiencia de Barcelona y entusiasta en la promoción de los medios alternos de resolución de conflictos, la convicción de que la modernización de la Administración de Justicia pasa por un hito cultural, aún no alcanzado en nuestro país.

Me refiero a la necesidad de superar la concepción del proceso anclada en un marco de significado presidido por una noción estrictamente dualista del conflicto entre partes. Una concepción que determina que el proceso judicial deba dilucidarse, inexorablemente, en términos de pretensiones de “suma cero”: estimación/desestimación, inocente/culpable, confirmación/revocación.

En tanto que el pensamiento complejo, en el marco de avance en los métodos y prácticas de la democracia deliberativa a la que aspira a servir el sistema de justicia en los inicios del siglo XXI, muestra el interés en encontrar soluciones a los conflictos de “suma no nula”.

De forma que, desde una perspectiva monista del conflicto se pueda aspirar a la solución “ganancia-ganancia” frente a la opción excluyente de la “ganancia-pérdida”, de un más que probable origen cultural talmúdico o judeocristiano, hace tiempo superado en la noción democrática del valor de la justicia.

Entre los jueces, como entre los demás juristas prácticos, se encuentra muy extendida la apreciación de que el proceso judicial, entendido en la forma tradicional dualista de gestión de los litigios, en ocasiones, no resulta hábil para satisfacer el estándar constitucional de la efectividad en la tutela de los derechos e intereses legítimos. En otras ocasiones, el pleito se muestra racionalmente adecuado como método para dirimir el conflicto jurídico suscitado, pero la sociología jurídica nos acredita que la rigidez del cauce procesal acaba impidiendo, radicalmente, que un pronunciamiento judicial justo llegue a restaurar la situación jurídica alterada o destruida por el conflicto elevado a la categoría de contienda judicial.

Mi experiencia como magistrado en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incluye la memoria de ambos tipos de situaciones.

Enseguida me viene a la mente lo que en el tribunal bilbaíno, y en el área del derecho de la función pública, denominábamos, con auténtico pavor, como “pleito-río”. En él, la acumulación de tiempo entre la vía administrativa previa y la sustanciación del recurso contencioso-administrativo originario determinaba que, al momento de dictado de la sentencia, aún dilatable en su ejecutividad por efecto del recurso de instancia o de grado, el empleado público hubiera acumulado la interposición de un rosario inacabable de procesos derivados o concurrentes.

En este conjunto de procesos la relación del funcionario con la respectiva Administración presentaba todas las características de las situaciones neuróticas (de neurosis de renta, por parte del empleado y de fobias insuperables por parte del empleador). Una situación, en definitiva, cuya restauración excedía en lo sustancial del parámetro jurídico de la validez/invalidez con el que debía dilucidarse cada una de las impugnaciones. El pleito multiplicado se había fundido y confundido con la biografía a través de numerosos “pleitos de retorno”. De ahí la imagen de la novela-río, el “roman-fleuve”, en la que todos los personajes, en largos periodos históricos, no son sino afluentes de río-madre, del hecho original.

En estos casos, el pleito enracimado confluye en un punto nodal que en su inicio tuvo la oportunidad de resolverse en términos de contienda jurídica; pero que, una vez alcanzadas las dimensiones vitales, la situación jurídico-personal ya no cabe verse restaurada mediante pronunciamientos judiciales.

En el mismo ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, me será muy difícil de olvidar una experiencia que viví como joven aguerrido magistrado-ponente dispuesto a obtener, por vía de ejecución forzosa, la reposición de un muro en una finca lindante con un vial público. Una reposición que nos instaba un particular que había visto como se derribaba el muro al paso de una obra municipal que jurídicamente declaramos como una actuación inválida por vía de hecho.

El incidente de ejecución para el cumplimiento del fallo condenatorio en el que se imponía a la Administración Local la obligación de obtener un muro de iguales características al derribado se sustanció sin la comparecencia ni la alegación de la Administración municipal demandada que había sido condenada en rebeldía. Transcurrieron muchos meses y se repitieron sin respuesta los requerimientos a la autoridad municipal. Así que un día, como magistrado ponente, cité al Secretario municipal a una audiencia pública en la que, estoy hablando de los años 90, le nombré comisario del tribunal para la ejecución. El hombre abandonó el estrado con tal cara de contrariedad que en el pasillo de salida le dije que aceptara la invitación a un café. Pues bien, en ese marco extrajudicial me confesó que afrontaría la responsabilidad penal a la que hubiere lugar pero que le resultaba imposible cumplir con el encargo del tribunal. Le pregunté porque no podía, por mandato del tribunal, incluir el asunto de la reposición del muro en el próximo orden del día del pleno de la corporación local, dado que le había proporcionado una encomienda formal para ello.

Entonces, y solo entonces, fuera de la sala de justicia, me explicó que el problema era estrictamente lingüístico: la alcaldía no permitía dar cuenta en el pleno de documentos escritos en castellano. Le dije que la lengua del proceso había sido el castellano y que por ello se había comunicado la sentencia en esa lengua oficial; pero que si él mismo, en su condición de comisario para la ejecución, me pedía la emisión de la sentencia y demás documentos en euskera no había el más mínimo inconveniente para ello. La cara se le iluminó en un sentido casi literal. Efectuó una comparecencia con esta solicitud y nos citamos pocos días después para la entrega de la documentación en euskera. Ese día la sorpresa la tuve como ponente: nuestro comisario para la ejecución, con la documentación ya en mano, me dijo que inmediatamente me contestaría la alcaldía dándome cuenta de que el muro hacía más de un año que se había repuesto pero que solo ahora lo comunicarían oficialmente al tribunal, en euskera.

En toda mi vida judicial he visto más casos, aunque no tan simbólicos ni tan inquietantes como el del muro (me reservo la explicación que, sin embargo, llegué a conocer sobre la conducta absolutamente silente del propietario del muro ejecutante, una vez que obtuvo la satisfacción material a su pretensión).

Lo que ahora quiero subrayar es que los jueces sabemos bien de esa realidad que la sociología jurídica califica como “litigiosidad impropia”; y, también, del significativo número de procesos judiciales en los que el conflicto a dirimir por el juez está nuclearmente imbuido de intereses no abordables desde el parámetro de la directa aplicación de la norma jurídica.

La cuestión central, quizá oscurecida por la no muy afortunada expresión de “sistemas alternativos de resolución de conflictos”, consiste en que estos métodos alternos, singularmente la mediación, el arbitraje, el más sugerente del híbrido arbitraje-mediación, o el sistema anglosajón del “multi-door-justice-house” [sistema de justicia multipuertas] se enderecen al objetivo que fijó el Consejo de Ministros del Consejo de Europa en la resolución de 18 de setiembre de 2002 por la que se crea el Comité para la eficiencia de la Justicia: el objetivo de los medios alternos no es establecer un sistema de justicia paralelo o sustitutivo; el objetivo es mejorar la eficacia y el funcionamiento del sistema judicial de los Estados miembros, a fin de asegurar que toda persona que acuda a la jurisdicción pueda hacer valer sus derechos de manera efectiva, reforzando así la confianza de los ciudadanos en la justicia.

Volviendo ya, finalmente, al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa quiero ofrecer una constatación alentadora: el pasado mes de marzo, conocimos la Propuesta de anteproyecto de Ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa que elaboró, en el marco de la Comisión General de Codificación, el Grupo de Estudios presidido por el catedrático D. Francisco Velasco Caballero.

A mi juicio, esta propuesta, creo que por primera vez en la historia de la jurisdicción contenciosa-administrativa, promueve una reforma procesal desde una visión que antes he llamado “monista” sobre el control de validez de la actuación de las Administraciones Públicas. Por ello, la reforma que se propone se inicia en el ámbito de la Administración Pública y desde el abordaje de los instrumentos, hoy palmariamente ineficientes, para la evitación de los litigios en la vía administrativa previa a la jurisdicción: se propone, así, una regulación que permite la creación de comisiones administrativas independientes para la resolución de controversias jurídicas y para la elaboración de dictámenes sobre dudas interpretativas de Derecho que les sometan los órganos administrativos con competencias resolutivas.

El objetivo razonable, en términos de garantía de la tutela judicial efectiva, no puede ser el de conseguir la disminución artificial de la litigiosidad contencioso-administrativa mediante la imposición de tasas gravosas indiscriminadas. El objetivo desde la búsqueda de la eficiencia judicial habrá de ser la sustitución del odioso silencio administrativo negativo por la sujeción de la Administración a un más eficiente control administrativo de la legalidad de sus actuaciones. Esta es una opción nada dilemática para quienes, desde la Administración de Justicia, nos sentimos comprometidos con la realización del Estado de Derecho y de una sociedad democrática avanzada.

Juan Luis Ibarra
Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco

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